最高人民检察院 国土资源部
高检会〔2017〕4号
各省、自治区、直辖市人民检察院、国土资源主管部门,解放军军事检察院、解放军土地管理局,新疆生产建设兵团人民检察院、国土资源局:
为贯彻落实中央关于检察公益诉讼改革部署,进一步完善检察机关提起公益诉讼制度,促进法治国土建设,最高人民检察院、国土资源部结合工作实际,形成如下协作意见:
一、充分认识行政公益诉讼制度的重大意义
(一)有利于加快推进国家治理体系和治理能力的现代化。探索建立检察机关提起公益诉讼制度是党中央作出的重大决策,是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的内在要求。检察机关提起行政公益诉讼弥补了诉讼主体的缺位,促进了行政机关依法履行职责,有效保护了国家利益和社会公共利益。行政公益诉讼制度的确立,对于加强公益保护,促进依法行政,对于健全检察监督体系,强化法律监督职能,对于发展完善中国特色社会主义司法制度,完善国家治理体系,提高治理能力,都具有重要意义。
(二)有利于加快推进生态文明建设和法治国土建设。习近平总书记反复强调,要像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境。通过检察机关的外部监督,能够更好地促进各级国土资源主管部门依法行政,更好地保护国土资源和生态环境,重塑外部执法环境、调整内部工作机制、降低廉政风险,全面促进法治国土建设。
二、正确把握行政公益诉讼制度的深刻内涵
(三)保护公共利益是检察机关提起行政公益诉讼制度的核心要义。“公益”是检察机关提起公益诉讼制度设计的出发点,也是制度运行的落脚点。要全面理解、准确把握公益的内涵和外延,明确国土资源领域国家利益和社会公共利益受损的主要表现形式,把重点放在人民群众反映强烈的突出问题上,加强对严重侵害公益行为的监督。
(四)检察机关提起行政公益诉讼是督促之诉、协同之诉。行政机关是保护国家利益和社会公共利益责任的主要承担者。检察机关不论是提出检察建议还是提起行政公益诉讼,都旨在督促行政机关依法正确履行职责,依法解决侵害公益的突出问题。在保护国家利益和社会公共利益方面,检察机关与行政机关目标一致,要在监督中体现支持,把监督融入支持之中。
三、依法规范行使职权
(五)检察机关审慎行使权力,依法规范监督。检察机关提起行政公益诉讼,实质上是司法权对行政权的制约,敏感而复杂,而且行政管理还具有自身特点和规律。检察机关既要加强监督制约,又要审慎行使权力。要严守检察权边界,严格在法定范围内依法履行职责,依法规范调查取证,坚持合法性审查原则,不自我扩权,不越权解释,确保检察监督在法治轨道上运行。
(六)国土资源主管部门积极作为,依法履行职责。国土资源主管部门要全力配合检察机关开展公益诉讼工作,对于检察机关指出的违法行政行为,依法积极作为,确保公益得到有效保护。严格执行重大决策程序规定及合法性审查制度,公正、文明、规范执法。加强公益诉讼个案剖析和类案研究,研判执法风险点,对问题集中领域进行源头治理,促进规范执法。要按照“谁作为、谁负责”的原则,明确承办原行政行为的业务机构为行政公益诉讼承办机构。接到检察建议书后,国土资源主管部门要立即明确承办机构,由承办机构按照检察建议书的要求组织落实整改;进入诉讼程序的,承办机构要按照《国土资源行政应诉规定》的要求积极参加诉讼,并及时将国土资源管理工作中存在的问题进行梳理和总结,不断规范和改进工作,国土资源法制部门积极配合,提供相关法制保障。
四、充分发挥诉前检察建议功能
(七)检察机关充分发挥诉前程序作用,及时有效保护国家利益和社会公共利益。诉前程序是检察机关提起公益诉讼制度的重要内容,也是检察机关保护公益的法定手段。检察机关提起行政公益诉讼的根本目的是督促行政机关依法履行职责,有效保护国家利益和社会公共利益。各级检察机关要把诉前程序和提起诉讼两个阶段、两种方式放到同等重要的位置,积极通过诉前程序推动国土资源主管部门主动履职纠错,主动保护公益,形成严格执法和公正司法良性互动,共同促进公益损害问题及时有效解决。
(八)国土资源主管部门主动接受监督,积极整改落实。在收到检察建议书后,国土资源主管部门要认真自查,确属履职不到位或存在不作为的,应当积极采取有效措施进行整改,并在规定时间内书面反馈;因客观原因难以在规定期限内整改完毕的,应当制定具体可行整改方案,及时向检察机关说明情况;不存在因违法行政致国家利益和社会公共利益受损情形的,应当及时回复并说明情况。
针对违法行为查处、土地出让、耕地保护、矿产资源开发、矿山地质环境恢复治理等方面问题,要按照是否采取有效措施制止违法行为、是否全面运用行政监管手段、国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护等作为履职尽责的标准,进行认真自查,应当做到:发现并及时制止、责令停止违法行为,全面运用法定措施,要求相关义务主体依法履行法定义务,如果仍然拒不履行的,依照有关规定及时向本级政府、上一级国土资源主管部门及有关部门报告和通报;向有关部门移交依法没收的建筑物或其他设施;依法向有关部门进行移送违法犯罪线索;依法申请法院强制执行等。采取上述措施后,国家利益和社会公共利益仍未得到有效保护的,国土资源主管部门要及时向检察机关说明情况,由检察机关依法处理。
五、准确把握法律监督职能定位,依法参与相关诉讼活动
(九)始终坚持法律监督这个宪法定位。提起诉讼是检察机关提起公益诉讼制度的核心环节,也是法律赋予检察机关保护公益的刚性手段,是检察机关的法定职责。检察机关提出检察建议后,国土资源主管部门未依法履行职责,国家利益和社会公共利益没有得到有效保护的,应当依法向人民法院提起诉讼。诉讼过程中,既要遵循公益诉讼规律,又要遵循法律监督规律,实现两者有机结合。
(十)依法参加行政公益诉讼庭审活动。各级国土资源主管部门,应充分维护自身所享有的权利,依法履行所应承担的义务。要认真做好行政公益诉讼应诉准备工作,根据诉讼类型和具体请求积极应诉答辩,对于纠正违法行政行为一类诉讼,应围绕履职行为是否事实清楚、程序是否合法、依据是否充分予以答辩;对于不作为一类诉讼,应围绕是否属于职责范围、是否已经履职以及履职是否适当进行答辩。对于国家利益或社会公共利益受到损害的情形,在诉讼过程中要继续推动问题整改落实,力争实质解决。对于法院作出的生效判决,国土资源主管部门要严格执行,及时纠正违法行政行为或主动依法履职,防止国家利益或社会公共利益继续受到损害。
六、加强检察机关与国土资源主管部门的协作配合
(十一)建立案件信息共享平台。各级检察机关与国土资源主管部门要探索建立行政检察与行政执法衔接的信息平台,选择部分地方进行试点,有序推进,共享国土资源领域违法信息、检察机关已办公益诉讼案件信息等数据信息,实现国土资源主管部门发现公益诉讼案件线索及时移送检察机关、检察机关发现国土资源主管部门可能存在履职问题时提前预警、启动公益诉讼程序网上告知等功能。
(十二)建立重大情况通报制度。为切实保护国家利益和社会公共利益,及时处置突发性、普遍性等重大问题,探索建立重大情况通报制度,任何一方获得的涉及国土资源行政执法及公益诉讼的重大舆情,应当及时相互通报,共同研究制定处置办法,回应社会关切。
(十三)建立联合开展专项行动制度。双方开展的涉及对方工作范围的专项行动等,可邀请对方参与,充分发挥检察机关公益监督、刑事司法等职能,充分发挥国土资源主管部门行政执法、勘验检查、卫星遥感等职能和技术优势,形成工作合力,共同促进国土资源领域依法行政工作。
(十四)建立联合培训制度。举办相关培训时,可以为对方预留名额,或邀请对方单位领导或办案骨干介绍情况,定期开展业务交流活动,共同提高行政执法和公益监督能力。
(十五)建立联席会议机制。最高人民检察院与国土资源部建立联席会议制度,双方定期或不定期召开联席会议,共同研讨国土资源领域涉及公益诉讼工作中存在的具体问题,对于达成一致的事项,以会议纪要等形式予以明确,指导和推动行政公益诉讼工作。检察机关对国土资源主管部门存在的系统性、领域性问题,可以集中提出意见建议;国土资源主管部门可以对检察机关执法中出现的问题,提出改进意见建议。
(十六)建立日常联络机制。双方各确定一名联络员,负责两个部门之间的日常联络及文件传输等工作。
七、加强组织领导,协同推进行政公益诉讼和依法行政工作
(十七)认真组织学习。各级检察机关和国土资源主管部门要深刻学习习近平总书记关于建立检察机关提起公益诉讼制度的系列重要指示精神,全面把握党中央重大决策部署和修改后行政诉讼法要求,切实增强政治责任感和历史使命感,全面贯彻落实检察机关提起行政公益诉讼制度,全面推进依法行政,全面保护国家利益和社会公共利益。
(十八)加强组织领导。各级检察机关和国土资源主管部门要强化服务大局意识,积极争取党委领导、人大监督和政府支持。要高度重视检察机关提起行政公益诉讼工作,主要负责人要亲自过问行政公益诉讼工作,为依法行政和行政公益诉讼工作提供组织保障、人员保障和后勤保障。
各省(区、市)检察机关、国土资源主管部门贯彻落实本意见的情况,请及时向最高人民检察院、国土资源部报告。
最高人民检察院 国土资源部
2017年12月27日